Depuis deux ans, avec les plans Barnier, Bayrou, Lecornu, les débats et le vote des Projets de Lois de Financement de la Sécurité Sociale (PLFSS) ont occupé, pendant des semaines, la Une de la vie politique. Ils ont mis en lumière le rôle décisif de cette création du Plan Juppé de 1995 pour imposer les violentes cures d’austérité voulues par les gouvernements et le patronat.
Le « pognon de dingue » que représente les plus de 600 milliards (25 % du PIB) de dépenses annuelles de Sécurité sociale1, reste un enjeu central des contre-réformes visant la « baisse du coût du travail » c’est-à-dire la diminution de la part des salaires dans la richesse produite. Les dispositifs mis en place en 1995 par le plan Juppé continuent d’en être, aujourd’hui, des outils.
On retient souvent du plan Juppé son offensive contre les retraites du secteur public et des « régimes spéciaux » qui fut mise en échec par la grève. La victoire remportée sur ce point a en effet redonné confiance en ses capacités de lutte au mouvement social et ouvrier. Ce bilan doit être pourtant nuancé. Les parties maintenues du Plan Juppé ont, sous forme d’ordonnances, fixé le cadre et ouvert la voie à toutes les contre-réformes de la protection sociale et du système de santé jusqu’à aujourd’hui.
1995 : Un moment favorable à une contre-réforme globale
En 1995, au lendemain de l’élection présidentielle, Chirac et son Premier ministre Juppé estiment le moment propice à une contre-réforme globale de la Sécurité sociale. « Nous allons réussir ce qu’on n’a pas osé entreprendre depuis 30 ans » affirme modestement Juppé, sous les acclamations, à la tribune de l’assemblée, le 15 novembre 1995. Son projet répond aux exigences des politiques pratiquées dans toute l’Union européenne, par les gouvernements de droite comme de gauche.
En France, la brèche avait été ouverte, dès la fin des années 1970, par la droite (gouvernements Barre), puis élargie par la gauche au pouvoir à partir de 1982. C’est à Michel Rocard, premier ministre socialiste de juin 1988 à mai 1991, que l’on doit le premier projet complet de contre-réforme de la protection sociale. Il entame sa mise en œuvre avec la création de la contribution sociale généralisée (CSG), et l’instauration du RMI (devenu ensuite RSA). Rocard fut également à l’origine d’un Livre blanc sur les retraites, qui inspirera toutes les contre-réformes suivantes, mais qu’il n’eut pas le temps d’appliquer.
La droite revenue aux affaires en 1993 prend le relais avec Balladur, dans le cadre de la cohabitation, sous la présidence de Mitterrand. Elle impose, sans réaction significative, au cours de l’été 1993, la première contre-réforme des retraites pour les salarié·es du secteur privé (allongement de la durée de cotisation, calcul plus défavorable des pensions).
Les enjeux de cette réforme
Dans la répartition de la richesse produite entre salaires et profits, la création de la Sécurité sociale en 1945 a marqué une avancée décisive. Au salaire « net » permettant à chaque salarié·e en activité de reproduire sa force de travail et celle de sa famille, l’employeur est contraint d’ajouter de manière obligatoire le versement aux caisses de Sécurité sociale d’une part de salaire supplémentaire, sous forme de cotisations sociales. Elle contribue à la reproduction de la force de travail de l’ensemble de la classe travailleuse, en finançant, les retraites, la maternité la santé ou les allocations familiales.
Pendant les trente années qui ont suivi la seconde guerre mondiale, cette part socialisée du salaire a sans cesse progressé pour répondre de mieux en mieux aux besoins : les retraites, la qualité des soins accessibles à toutes et tous s’améliorent. Cette hausse des cotisations sociales fut combattue mais jugée tolérable par le patronat pendant la période d’expansion économique et de gains de productivité constants des années 1950 et 1960. Elle devint pour lui « insupportable » avec l’entrée dans une période longue de stagnation et de récession de l’économie à partir du milieu des années 1970. En 1983 Yvon Gattaz président du CNPF2 décrète une « guerre des charges », qui n’a pas cessé depuis.
Le plan Juppé se veut une réponse cohérente et complète à ces exigences. Il entend agir dans trois directions :
— « Étatiser » la Sécurité sociale. pour la soumettre plus aisément aux politiques d’austérité.
— Accentuer sa « fiscalisation » : en augmentant la part des impôts payés principalement par les classes populaires (CSG, CRDS) en remplacement des cotisations versées par les employeurs.
— Faire de la Sécu une couverture minimum : Au lieu d’assurer une couverture sociale complète pour toutes et tous, la Sécurité sociale, avec des financements réduits, tendra à devenir une protection minimum insuffisante. Elle devra alors être complétée (en fonction de leurs moyens, pour celles et ceux qui le pourront) par des assurances privées.
Étatiser la Sécu pour réduire les dépenses socialisées
En application du plan Juppé, la Constitution est modifiée pour permettre l’instauration des lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS). Désormais, chaque année, le parlement votera cette loi en même temps que le budget de l’État (la loi de financement, LF) Elle fixera un plafond aux dépenses de chacune des branches de la Sécu (retraites, maladie, allocations familiales, accidents de travail). Des mécanismes d’alerte et de correction sont prévus en cas de dépassement.
C’est à juste titre que Marc Blondel, secrétaire général de FO en 1995 accuse alors l’État « « rafler » les 2 200 milliards de francs de cotisations des assurés sociaux. Gérée à l’origine majoritairement par les représentant·es élu·es des salarié·es, avec l’instauration du paritarisme en 1967 (co-gestion patronat syndicats) et le renforcement de la tutelle de l’État, la Sécu avait perdu une grande partie de son autonomie. Avec la réforme Juppé, c’est le parlement et donc l’État qui prend entièrement la main. La Sécurité sociale est placée sous le contrôle du ministère des finances et de sa gestion comptable. Les dépenses doivent être « maitrisées » pour ne pas creuser un « déficit » dû, en réalité, à l’insuffisance des recettes et non à des dépenses excessives.
La Sécurité sociale est soumise à une tutelle rigoureuse de l’État par des Contrats d’objectifs et de gestion (COG) déclinés ensuite au plan local, tandis que la nomination des cadres dirigeants est transférée des conseils d’administration au directeur de la caisse nationale, nommé lui-même par le gouvernement.
L’étatisation d’une Sécurité sociale minimum et insuffisante voulue par le plan Juppé n’est pas l’opposé de la privatisation de la protection sociale. Elle en était au contraire la condition. Le désengagement de l’Assurance maladie rend nécessaire de la compléter en fonction de ses moyens par une assurance santé (individuelle ou d’entreprise). De même la régression des pensions incite les salarié·es qui le peuvent à s’adresser à un « fonds de pension » par capitalisation pour assurer leur retraite.
Fiscaliser pour réduire les cotisations
Le plan Juppé poursuit la « fiscalisation » de la Sécurité sociale engagée par le gouvernement Rocard avec la création de la CSG (contribution sociale généralisée), un impôt « payé par tous » mais en réalité, pour l’essentiel, par les classes populaires. Son taux passe en 1996 de de 2,4 % à 3,4 %.
Simultanément, le plan Juppé crée un nouvel impôt, la CRDS (contribution au remboursement de la dette sociale) qui s’élève à 0,5 % du salaire et des revenus. Il prétend rembourser la « dette sociale », créée par l’insuffisance des recettes de la Sécu. C’est donc là aussi un impôt majoritairement payé par les salarié·es et les classes populaires qui se substitue aux cotisations des employeurs.
À ces mesures structurelles, Juppé ajoute de manière immédiate un plan d’économies de 82 milliards de francs (12,6 milliards d’euros) de prélèvements supplémentaires qui pèse lui aussi, avant tout sur les classes populaires : hausse du forfait journalier de 55 à 70 francs, gel pour un an des allocations familiales qui deviennent imposables, hausse des cotisations maladie, notamment pour les retraité·es, les chômeuses et les chômeurs.
Restructurer le système de santé
Le plan Juppé a mis en place les outils d’une restructuration en profondeur du système de santé en particulier des établissements hospitaliers.
Le verrouillage des dépenses de santé est assuré par la création de l’Objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM). Celui-ci fixe un taux d’augmentation maximum des dépenses de santé décliné en quatre sous rubriques : soins de ville, soins hospitaliers, établissements médicaux sociaux et autres prises en charge.
L’ONDAM se situera toujours par la suite en dessous de la reconduction des moyens existants. Il contraindra les établissements hospitaliers à intensifier sans cesse le travail pour être plus « productifs » et faire plus avec moins de personnel, au prix d’un management de plus en plus toxique. La réponse aux besoins de santé est subordonnée à des objectifs financiers fixés à l’avance.
Pour y parvenir, l’hôpital doit se restructurer en fermant des lits et des services et en organisant la « complémentarité » entre les établissements publics et privés.
À cet effet, le plan Juppé crée les Agences régionales de l’hospitalisation (ARH) qui deviendront par la suite les Agence régionales de santé (ARS). Leurs directeurs, nommés par le ministre sont de véritables « préfets sanitaires » disposant des pleins pouvoirs pour accorder les budgets, restructurer et fermer les établissements.
Avec la mise en place de procédures d’évaluation, d’accréditation de contractualisation, le plan Juppé se dotait des moyens pour transformer l’hôpital public en entreprise « rentable » et économiquement « efficiente », et pour réduire sa place prépondérante dans le système de santé. Il jetait également les bases de « filières » et « réseaux » de soins concurrentiels, outils de la privatisation.
Niveler par le bas les systèmes de retraites
Le plan Juppé entendait enfin, au nom de « l’équité » niveler par le bas les régimes de retraites de la fonction publique et les « régimes spéciaux (RATP EDF SNCF). Il étendait au secteur public la contre-réforme instaurée par Balladur en 1993 dans le secteur privé : allongement de la durée de cotisation de 37,5 à 40 annuités pour une retraite complète, suppression des mesures favorables aux métiers pénibles (service actif)… C’est cette partie du Plan qui fut abandonné pour obtenir la reprise du travail.
30 ans après, le combat continue
L’offensive engagée contre la Sécurité sociale s’est poursuivie sans interruption au cours des trente années qui nous séparent du « Plan Juppé » sous tous les gouvernements de droite et de gauche.
Le verrouillage des dépenses par les lois de financement de la Sécurité sociale n’ont cessé de montrer leurs effets.
La montée en puissance des exonérations de cotisations patronales qui atteignent aujourd’hui 86 milliards d’euros accélèrent la fiscalisation de la Sécu, et le désengagement des employeurs dans le financement de la Sécurité sociale
Le « remboursement de la dette sociale » par la CRDS a été prolongée suite à l’épidémie de Covid.
Les ONDAM insuffisants et la restructuration du système de santé par les ARH devenues ARS aboutissent à la situation dramatique de l’hôpital public.
Les contre réformes successives des retraites ont fait reculer l’âge de départ possible et baisser le niveau des pensions.
Malgré ces reculs initiés par le plan Juppé, et les défaites subies depuis la demi victoire de 1995, la Sécurité sociale reste un enjeu déterminant de la lutte de classe en France. Les luttes décisives restent devant nous, comme le reconnait le patronat lui-même pour lequel la « baisse des charges » reste un objectif essentiel. C’est en défense de la Sécurité sociale qu’ont eu lieu au cours des trente dernières années tous les grands mouvements interprofessionnels qui ont mobilisé en 2003, 2010, 2014, 2019 et 2023 des millions de travailleuses et de travailleurs, de jeunes, de retraité·es.
Alors que s’annonce dans les mois qui viennent de nouvelles échéances, le combat débuté en novembre décembre 1995 peut et doit se poursuivre. o
1) Le budget de l’État n’en représente que 20 %.
2) Ancêtre du MEDEF actuel.