Le processus de paix qui n’a jamais existé
Le 13 septembre 1993, Yasser Arafat et Yitzhak Rabin se serraient la main sur la pelouse de la Maison Blanche. L’événement était largement salué comme le symbole d’une nouvelle ère : le « conflit israélo-palestinien » allait prendre fin, et deux Etats allaient bientôt coexister. Vingt ans après, chacun constate que les « promesses » n’ont pas été tenues et que la paix semble plus lointaine que jamais.
Une « reconnaissance mutuelle » ?
Les « lettres de reconnaissance mutuelle » palestinienne et israélienne, signées en septembre 1993 par Yasser Arafat et Yitzhak Rabin, donnent déjà un premier indice quant à la réalité des rapports de forces et des « sacrifices » des deux parties. Le leader palestinien affirme ainsi, entre autres, que l’OLP « reconnaît le droit de l’Etat d’Israël à vivre en paix et dans la sécurité », « accepte les résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité [de l’ONU] », « déclare que toute les questions […] seront résolues par la négociation », « renonce à recourir au terrorisme et à tout autre acte de violence » et « affirme que les articles et points de la Charte palestinienne qui nient le droit d’Israël à exister, ainsi que les points de la Charte qui sont en contradiction avec les engagements de cette lettre sont désormais inopérants et non valides ».
Engagements auxquels le premier ministre israélien répond ce qui suit : « En réponse à votre lettre du 9 septembre 1993, je souhaite vous confirmer qu’à la lumière des engagements de l’OLP qui y figurent, le gouvernement d’Israël a décidé de reconnaître l’OLP comme le représentant du peuple palestinien et de commencer des négociations avec l’OLP dans le cadre du processus de paix au Proche-Orient ». Ni plus, ni moins. Le gouvernement israélien reconnaît certes, formellement, l’existence d’un peuple palestinien et le fait que l’OLP est son représentant. On est donc bien loin des propos de Golda Meir lorsqu’elle affirmait, à la fin des années 1960, que les Palestiniens « n’existaient pas » ou de la tentative de destruction totale de l’OLP menée au Liban au début des années 1980. Mais, contrairement à l’OLP qui reconnaît la légitimité de l’État d’Israël, accepte les résolutions de l’ONU et s’engage à renoncer à la lutte armée pour régler l’ensemble des questions, le général Yitzhak Rabin se contente de reconnaître l’OLP, sans affirmer que les Palestiniens auraient de quelconques « droits », et de s’engager à « commencer des négociations », sans plus.
Des « faiseurs de paix » ?
Côté israélien, Rabin n’a donc rien d’un « faiseur de paix » désireux réellement de troquer la « sécurité d’Israël » contre la reconnaissance complète des droits nationaux palestiniens.
Côté palestinien, les Accords d’Oslo ont été imposés par la direction Arafat au Mouvement national et au peuple palestiniens, et la « paix des braves » décrétée par le vieux leader de l’OLP n’a guère fait l’objet de discussions démocratiques dans le camp palestinien. Les instances décisionnelles de l’OLP et du Fatah ont été largement contournées. Le processus de négociations « secrètes », supervisé par Mahmoud Abbas, était ainsi connu d’à peine une demi-douzaine de personnalités palestiniennes, résidant toutes à l’extérieur des territoires palestiniens, et n’a fait l’objet d’aucune discussion dans les instances de l’OLP ou du Fatah. La consultation des instances officielles se fera a posteriori, et la direction Arafat n’y obtiendra qu’une majorité relative, grâce notamment à de nombreuses abstentions et au boycott des réunions par certaines figures et organisations du Mouvement national.
Un « processus de paix » ?
On a pu lire, et on peut encore lire aujourd’hui, que les Accords d’Oslo auraient exprimé la volonté de l’OLP et des autorités israéliennes d’aller vers une solution « à deux Etats » fondée sur le principe « la paix contre la terre ».
Deux Etats ? Interviewé le 12 septembre 1993 sur CNN, Rabin est on ne peut plus clair :
Journaliste : « Arafat affirme que l’accord est la première étape vers un Etat palestinien et que son drapeau flottera bientôt sur Jérusalem… »
Rabin : « C’est exactement le contraire. Il s’agit d’un accord intérimaire qui permettra aux Palestiniens de gérer leurs affaires propres [...]. Mais nous maintiendrons la sécurité des implantations [colonies], nous aurons le contrôle de la sécurité des Israéliens circulant dans les territoires [occupés] et tout le dispositif de sécurité extérieure, le long du Jourdain, dans la vallée du Jourdain et au sud de la bande de Gaza ».
Les choses ont-elles évolué au fur et à mesure que le « processus de paix » avançait ? Eléments de réponse avec l’une des dernières interventions de Rabin à la Knesset, en date du 5 octobre 1995, soit un mois avant son assassinat :
« Nous envisageons une solution permanente avec un Etat d’Israël qui inclura la plus grande partie de la terre d’Israël de l’époque du Mandat britannique, et à ses côtés une entité palestinienne qui sera un foyer pour la plupart des résidents palestiniens vivant dans la bande de Gaza et en Cisjordanie. Nous voulons que cette entité soit moins qu’un Etat, et qu’elle gère, de manière indépendante, la vie des Palestiniens sous sa responsabilité. Les frontières de l’Etat d’Israël, avec la solution permanente, seront au-delà des lignes qui existaient avant la guerre des Six jours. Nous ne retournerons pas aux lignes de 1967 »1.
Et Rabin de préciser que Jérusalem demeurera la capitale « une et indivisible » de l’Etat d’Israël, que ce dernier conservera le contrôle sur la vallée du Jourdain, que les blocs de colonies seront annexés et que d’autres blocs seront établis. Il n’a jamais été question pour l’Etat d’Israël, y compris pour Rabin, de renoncer à son contrôle sur la grande majorité des territoires occupés, ni de tolérer l’existence d’un Etat palestinien.
Mais qu’ont signifié, dès lors, ces accords et la création de l’Autorité palestinienne (AP), en charge de l’administration des territoires évacués par l’armée israélienne ?
L’Autorité palestinienne, un futur Etat ?
La principale création des Accords d’Oslo, l’AP, est en réalité une structure simili-étatique, dotée d’institutions et organes divers (gouvernement, parlement, ministères, forces de police, etc.), dont la tâche première est de « gouverner » les territoires progressivement évacués par l’armée israélienne et de fournir des services (justice, santé, éducation, etc.) à l’ensemble des Palestiniens de Cisjordanie et de Gaza.
Loin d’être ne serait-ce que l’embryon d’un « futur Etat », l’AP est dépossédée de deux attributs fondamentaux d’un Etat : le droit de se doter d’organes diplomatiques et donc d’avoir une politique étrangère, et celui d’avoir une armée. Surtout, elle ne bénéficie d’aucune souveraineté territoriale réelle, dans la mesure où les « zones » qui lui sont confiées sont morcelées et séparées les unes des autres par d’autres « zones » sous contrôle exclusif de l’armée israélienne, et qu’elle ne dispose d’aucune frontière avec un autre Etat.
La logique d’Oslo n’est pas celle d’un retrait israélien des territoires occupés « rendus » à un Etat palestinien, mais celle d’un « redéploiement »2 de l’armée israélienne en Cisjordanie et à Gaza, qui confie progressivement des zones à l’AP sans pour autant renoncer à son contrôle sur les territoires palestiniens dans leur ensemble. A partir de 1995 et des Accords dits « de Taba », ou « Oslo II », il est même précisé que « les redéploiements seront progressivement mis en œuvre en fonction de la prise en charge de l’ordre public et de la sécurité intérieure par la police palestinienne »3, ce qui indique clairement que l’avenir et le déroulement du « processus de paix », et notamment de la « restitution » des terres aux Palestiniens, sont conditionnés à la capacité de la direction Arafat à faire régner l’ordre dans les zones évacuées par l’armée israélienne. Il n’est dès lors guère surprenant de relever que plus de 40 % des salariés de l’AP sont employés dans les divers services de sécurité (soit, en septembre 2000, plus de 50 000 personnes), avec un taux d’encadrement de la population inédit, y compris dans l’Egypte voisine, alors sous la coupe du régime Moubarak (voir tableau ci-contre).
Le principal rôle dévolu à l’AP n’est pas la construction d’un Etat mais le développement d’un appareil sécuritaire hypertrophié, chargé de maintenir le calme dans les zones palestiniennes progressivement évacuées.
Le bâton… et la carotte
Si la promesse (fantasmée) d’un Etat indépendant est l’une des raisons qui expliquent pourquoi la direction Arafat a accepté de se compromettre dans la construction d’un appareil sécuritaire appelé à se substituer à l’armée israélienne dans les zones évacuées, et pourquoi une partie significative de la population a toléré de tels développements, la dimension financière du « processus de paix » est elle aussi un facteur déterminant. Durant les années 1994-2000, le volume des aides attribuées à l’AP oscille en moyenne autour de 500 millions de dollars par an4, avant de doubler à partir de 20015, ce qui place les Palestiniens dans le peloton de tête mondial des récipiendaires d’aide internationale. Ces financements ont eu deux principales fonctions : le développement de l’appareil d’Etat, donc du poids économique de l’AP, et la corruption de la direction palestinienne.
Au-delà des détournements d’argent, nombre de dirigeants de l’appareil mettent en place, grâce aux aides internationales, des structures économiques leur assurant des sources personnelles de revenus et l’entretien de réseaux de clientèle. Ils vont jusqu’à créer des holdings publiques et semi-publiques, et des sociétés bénéficiant d’un monopole sur les importations de diverses marchandises, y compris sur une grande partie des biens de première nécessité, ce qui leur assure un pouvoir démesuré et une rente perpétuelle.
Ces financements servent aussi au développement du simili-appareil d’Etat, dont la rapide expansion place l’AP au centre de la vie économique. Dès 1996, l’AP emploie environ 20 % des salariés palestiniens (15 % en Cisjordanie et près de 30 % à Gaza). Les salaires versés aux employés du secteur public occupent, au milieu des années 1990, une place équivalente à celle des revenus des travailleurs palestiniens en Israël dans la période antérieure à 1992, dont le nombre a dans le même temps considérablement baissé. L’appareil d’Etat n’est donc pas seulement un moyen de capter des ressources conséquentes venues de l’étranger, mais il est également un instrument entre les mains de la direction de l’AP pour la « légitimation par le salaire » du « processus de paix ».
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L’occupation par d’autres moyens
Parallèlement au développement de l’AP comme appareil sécuritaire corrompu, les Palestiniens constatent au fil des ans une absence totale de « progrès » sur les plans politique et territorial, la poursuite de la colonisation et de l’occupation, les reports incessants et le caractère très limité des redéploiements israéliens. Sont reportées surtout à d’hypothétiques « négociations sur le statut final » les questions vraiment essentielles pour une éventuelle « paix », qu’il s’agisse du tracé des frontières, du statut de Jérusalem et des colonies, ou d’une solution pour les réfugiés.
L’architecture d’Oslo permet en réalité aux autorités israéliennes de résoudre le paradoxe auquel elles étaient confrontées depuis la guerre de juin 1967, au terme de laquelle l’Etat d’Israël occupe l’ensemble de la Palestine théoriquement partagée en 1947-1948. La guerre de 1967, si elle est la seconde étape de la prise de contrôle de la Palestine par Israël et si elle se solde par une victoire militaire plus rapide et plus facile qu’en 1947-1949, n’est pas un succès total pour Israël : la majorité des Palestiniens ne sont pas partis. Le succès militaire crée donc une difficulté politique : Israël abrite désormais en son sein les Palestiniens de Cisjordanie et de Gaza, qui s’ajoutent aux Palestiniens de 1948. La prétention de l’Etat d’Israël à être simultanément un « Etat juif » et un « Etat démocratique » est donc sérieusement menacée.
C’est pour répondre à cette contradiction qu’un général travailliste, Ygal Allon, présente au premier ministre Levi Eshkol, dès juillet 1967, une solution alternative à l’expulsion, qui compromettrait le soutien international dont jouit l’Etat d’Israël. La philosophie du « Plan Allon » est la suivante : renoncer à la souveraineté sur les zones palestiniennes les plus densément peuplées tout en conservant le contrôle sur la vallée du Jourdain, les rives de la Mer Morte et Jérusalem, dont les limites municipales devraient être étendues. Une entité palestinienne constituée de cantons isolés serait ainsi établie, avec des attributs de souveraineté limités, tandis qu’Israël pourrait se décharger de l’administration directe de ces zones tout en maintenant son emprise sur l’essentiel de la Palestine. Même si le Plan Allon n’est pas officiellement adopté par l’Etat d’Israël, c’est lui qui guidera sa politique à partir de 1967 : la disposition des colonies, le tracé des routes réservées aux colons et la fragmentation de la Cisjordanie sont en effet la mise en application concrète des vues d’Allon.
Les Accords d’Oslo ne sont en réalité qu’une adaptation du projet sioniste aux réalités du terrain : l’Intifada de 1987 a exposé au grand jour la situation faite aux Palestiniens des territoires occupés, contribuant à délégitimer l’Etat d’Israël et menaçant de déstabiliser le Moyen-Orient. Le « Nouvel ordre mondial » que George Bush Senior souhaite alors instaurer passe nécessairement par une pacification (même provisoire) de la région et donc par un accord israélo-palestinien. Les Israéliens les plus pragmatiques acceptent de « négocier », en réalité d’imposer à la direction de l’OLP des accords essentiellement économiques et sécuritaires, qui ne sont en dernière analyse, avec notamment la division de la Cisjordanie en « zones » à statuts divers, qu’une actualisation du plan Allon.
En 1992-1993, la direction de l’OLP, exilée à Tunis, affaiblie après avoir perdu en 1982-1983 son fief libanais, isolée diplomatiquement après son soutien à Saddam Hussein lors de l’invasion du Koweït, victime d’une véritable hémorragie financière, menacée par le développement d’une concurrence au sein des territoires palestiniens, notamment du côté des factions islamiques, accepte de se prêter à ce jeu. Pour Rabin et Pérès, cette OLP-Tunis a le triple mérite d’être suffisamment affaiblie pour accepter des accords aussi défavorables à la partie palestinienne, d’avoir la légitimité suffisante dans les territoires occupés pour les faire accepter à la population, et de disposer de l’appareil bureaucratico-militaire nécessaire à leur mise en œuvre.
Sans porter ici de jugement sur les intentions ou les illusions des acteurs palestiniens, il apparaît que le « processus de paix » consistait en une réorganisation du dispositif d’occupation des territoires palestiniens, anticipée de longue date par une partie de l’establishment israélien, et que la direction Arafat, loin de s’engager dans un processus qui lui aurait permis d’aboutir à une satisfaction des droits nationaux des Palestiniens, s’est retrouvée de facto cooptée par l’occupant en construisant et dirigeant un organe structurellement intégrée à l’architecture de l’occupation.
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L’épuisement des illusions d’Oslo
Mais le soulèvement palestinien de septembre 2000 (« deuxième Intifada »), motivé par la poursuite de l’occupation et de la répression et par la fin des illusions relatives au « processus de paix », a montré l’insoumission de la population palestinienne de Gaza et de Cisjordanie, sa volonté maintenue de lutter pour l’obtention de ses droits nationaux, et a déjoué le calcul israélien.
Une partie de la direction de l’AP, notamment les proches d’Arafat, a alors favorisé un soulèvement rapidement militarisé sur lequel ils ont tenté de s’appuyer en espérant négocier dans un rapport de forces plus favorable avec l’Etat d’Israël. Ce dernier a rapidement rappelé les règles du jeu en s’en prenant directement à l’appareil de l’AP, en sapant ses infrastructures et en isolant, physiquement et politiquement, Yasser Arafat, tout en se déclarant, dès 2003, disposé à discuter avec des dirigeants palestiniens hostiles au soulèvement comme Mahmoud Abbas.
Malgré quelques « réformes » à l’œuvre dans l’AP depuis 2003, celle-ci demeure profondément discréditée. En témoigne, en janvier 2006, la victoire, lors des élections législatives, du Hamas, dont le succès est l’expression déformée du refus d’une majorité de Palestiniens de renoncer à résister à l’occupation israélienne et de confier son sort à une minorité considérée comme corrompue et capitularde. Discrédit encore confirmé par le scrutin municipal d’octobre 2012, avec une faible participation (à peine 50 %, contre 73 % lors du précédent scrutin) et la défaite des candidats soutenus par la direction Abbas (malgré l’absence du Hamas).
L’idée même d’une structure politico-administrative palestinienne a fait long feu, et celle-ci ne se maintient que parce qu’elle joue un rôle essentiel de redistributeur des aides internationales et de premier employeur des territoires occupés. Dans cette crise historique du Mouvement national palestinien, le Hamas n’est d’ailleurs pas non plus épargné qui, en ayant accepté de participer aux élections de 2006 et en gérant, de facto, la bande de Gaza, est confronté à des difficultés similaires à celles rencontrées par la direction Arafat durant les années 1990, et est de plus en plus sommé par sa base de choisir entre « gouverner » et « résister ».
Ces contradictions ne manqueront pas de s’approfondir et d’accélérer le débat palestinien en cours sur la refondation du Mouvement national et du projet politique et stratégique palestiniens.
Julien Salingue (avec Yann Cézard)
Notes :
1 « Prime Minister Yitzhak Rabin : Ratification of the Israel-Palestinian Interim Agreement », 5 octobre 1995, disponible sur le site du Ministère des Affaires étrangères israélien : http://mfa.gov.il/MFA/MF…
2 Le terme « retrait » ne figure dans aucun texte des Accords d’Oslo, à part pour les deux premières zones évacuées, à savoir les deux tiers de la bande de Gaza et la ville de Jéricho.
3 Accords de Taba, Chapitre II, article X, 2.
4 Rex Brynen, « A Very Political Economy, Peacebuilding and Foreign Aid in the West Bank and Gaza », Washington DC, United States Institute of Peace Press, 2000, p. 113 et sq.
5 Anne Lemore, « Killing with kindness : funding the demise of a Palestinian state », International Affairs, vol. 81, n°5, octobre 2005, p. 981-999.