Créée en période de plein emploi par De Gaulle, volontairement exclue du reste de la protection sociale, soixante ans après l’assurance-chômage se révèle incapable d’assurer l’indemnisation de l’ensemble des chômeurs. La nouvelle réforme découlant du programme d’Emmanuel Macron va porter des coups supplémentaires aux droits des chômeurs.
C’est paradoxalement dans un contexte de faible chômage (2 %) qu’a été créé un régime national d’assurance-chômage, par la volonté de De Gaulle de renforcer une logique d’intégration des directions syndicales à l’appareil d’Etat. La CGT, favorable à un régime d’assurance-chômage composante de la Sécurité sociale, n’a pas participé aux discussions initiales. La création du régime a été négociée avec FO, la CFTC et la CGC.
Lors de la mise en place de la sécurité sociale à la Libération, la question de l’assurance-chômage avait été évacuée des discussions. Le faible taux de chômage à l’époque ne semblait pas justifier la création d’un régime national. La prise en charge du risque chômage dans le cadre de la création d’une cinquième branche de la sécurité sociale était cependant une revendication de la CGT.
En 1958 était donc créée l’Unédic (Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce) qui coordonnait les Assédics (associations pour l’emploi dans l’industrie et le commerce). La gestion en était paritaire, c’est-à-dire que les conseils d’administration de l’Unedic et des Assédics étaient composés pour une moitié de représentants des salariés (syndicats) et pour l’autre moitié de représentants des patrons (alors que les salariés étaient encore prédominants – jusqu’en 1967 – dans la gestion de la sécurité sociale). Comme l’affirmait André Bergeron, un des dirigeants de FO à l’initiative du nouveau régime, « il est important de rappeler que le paritarisme (...) est demeuré la base, philosophique, fonctionnelle et politique du régime. »
Cette création était le résultat d’une volonté politique de déléguer aux « partenaires sociaux » la gestion du régime, assis sur les cotisations. Dès le départ, l’Unédic a évolué dans un cadre très contraint puisque les conventions d’assurance-chômage signées entre les « partenaires sociaux » doivent être agréée par l’Etat, la loi imposant un équilibre financier.
En résumé, c’est un système fondé sur la participation des patrons à la gestion, sur la division entre les privés d’emploi (entre ceux qui relèvent de l’assurance et ceux qui relèvent de l’assistance : la durée des versements est en effet limitée dans le temps et des conditions de durée d’activité préalable éliminent nombre de chômeurs, qui peuvent le cas échéant percevoir une aide publique), et enfin sans la participation des chômeurs.
Des modifications incessantes
L’histoire du régime ne sera finalement que la traduction des tensions entre l’Etat et les « partenaires sociaux » pour fixer les règles et gérer le système. Le régime d’assistance (aide publique) ne sera généralisé à l’ensemble du territoire qu’en 1967.
1979 a été une date clé dans l’histoire de l’assurance-chômage, avec la fusion entre le régime d’assurance et l’assistance (d’Etat) qui coexistaient jusque-là. Le refus du patronat d’augmenter les cotisations conduit alors l’Etat à prendre une partie de la charge. Le paritarisme se trouve ainsi davantage sous contrôle. Mais cette unification ne dure que cinq ans. En effet, dès 1982 avec, une nouvelle fois, le refus du patronat d’augmenter les cotisations, c’est l’Etat qui fixe les règles et, en 1984, le régime unifié prend fin avec la création de l’ASS (allocation spécifique de solidarité, allocation d’Etat qui prend le relais, sous certaines conditions, à l’épuisement des allocations initiales perçues par le chômeur).
Les années 1990 voient une double crise avec l’ébranlement du paritarisme et, pour faire face à une crise financière (liée à l’explosion du chômage et au refus du patronat de l’augmentation des cotisations), l’instauration de la dégressivité des allocations en 1992. Les modifications du système d’allocations vont ensuite se succéder tandis qu’une part importante des chômeurs (autour de de la moitié) est exclue du système et que le contrôle prend de plus en plus le pas sur l’aide à la recherche d’emploi.
La fin des années 1990 et le début des années 2000 préparent le terrain pour la fusion de l’ANPE et des Assédics dans le cadre de « l’activation des dépenses passives » et de la convergence avec les autres pays européens qui ont déjà fusionné leurs organismes de recherche d’emploi et d’indemnisation. En 2000, c’est la mise en place du PARE (plan d’aide au retour à l’emploi) qui conditionne les indemnités à la recherche d’emploi.
La fusion ANPE-Assédicset ses conséquences
En 2008, la fusion décidée par Sarkozy achève le rapprochement entre ANPE et Unédic-Assédics et entraîne l’explosion de la dette de l’Unédic, du fait de l’obligation qui lui est faite de financer Pôle emploi. A sa création, il avait en effet été décidé que l’Unédic contribue à hauteur de 10 % au moins de ses ressources (33 milliards d’euros) au budget de Pôle emploi, autrement dit que des cotisations sociales soient affectés au financement du service public de l’emploi. C’était un véritable détournement des cotisations : le service public doit être financé par le budget de l’Etat. Entre 1990 et 2016 c’est 28 milliards qui ont été versés à Pôle emploi, soit trois milliards de plus que le déficit de l’époque de l’Unédic.
En 2016, via un rapport, la Cour des comptes a enfoncé le clou : la dette de l’Unédic n’est plus soutenable et il faut s’attaquer au niveau d’indemnisation (ce qui a été fait avec la convention 2017) ainsi qu’au financement de Pôle emploi. La dette de l’Unedic (37 milliards d’euros prévus fin 2018, 39 milliards en 2020) sert ainsi à faire pression sur le niveau des allocations.
Outre le chômage de masse, les causes de la dette renvoient d’abord à un sous-financement organisé par le patronat qui refuse les majorations de cotisation : depuis 2003, les cotisations patronales n’ont pas augmenté. S’y ajoute le coût des contrats courts : entre 2000 et 2007, les contrats de moins d’un mois ont augmenté de 165 %, et de 600 % dans certains secteurs comme l’hébergement médico-social…
La sous-traitance se développe. Le traitement des bulletins de salaire et des attestations employeur est désormais massivement confié à des spécialistes de la relation « multi-canal » tel que les sociétés Tessi ou Arvato, pour un coût significatif. Ces sociétés ont pour consigne de saisir les documents à la chaîne sans vérifier – et tant pis s’il y a des erreurs qui pénalisent le calcul des allocations...
Comme dans d’autres secteurs, le service public de l’emploi connait une véritable « vente à la découpe », qui conduit à remettre au privé les activités les plus lucratives. Le traitement des demandes est ainsi parcellisé et automatisé, ce qui empêche les personnes s’inscrivant à Pôle emploi de connaître directement le montant et la durée de leurs allocations.
Le projet Macron
C’est dans ce contexte que se tiennent les « négociations » sur l’assurance-chômage, dans le cadre des orientations définies par Macron dans son programme, à savoir la création d’une assurance-chômage « universelle » couvrant, selon des modalités non encore précisées, les démissionnaires et des non-salariés. Le tout avec un renforcement des contrôles.
Le projet de Macron est clair : créer une assurance-chômage universelle, qui ressemble grandement au forfait tel qu’il existe en Angleterre : 73 euros/semaine pendant six mois maximum quel que soit le montant des salaires perçus auparavant. Cette déconnexion est en vigueur depuis les années 1980. Avec la suppression des cotisations salariales via le transfert vers la CSG (une première tranche est effective depuis le 1er janvier, la deuxième le sera en octobre), la fin du financement basé sur les cotisations est acté (même si dans l’immédiat cette suppression ne concerne que les cotisations salariales).
Ensuite, ce sera évidemment la porte ouverte aux assurances privées, qui existent déjà mais restent peu utilisées : une étude réalisée par le groupe d’assurance April montre que seuls 3 % des dirigeants d’entreprise ont souscrit une assurance privée. Avec plus de 30 milliards d’euros d’allocations versées chaque année, le gâteau de l’assurance-chômage est prometteur....
En ce qui concerne la « gouvernance » du régime, c’est le gouvernement qui est censé faire des propositions. Une chose est sûre, quelle que soit la configuration qui en sortira, l’Etat prendra davantage de place dans le système. Reste à en définir les modalités pratiques : paritarisme avec contrôle renforcé de l’Etat, nationalisation, création d’un système tripartite ou coexistence d’un système assurantiel paritaire et d’un système géré par l’Etat… Mais quel que soit le schéma, on sera loin d’un système basé sur les cotisations, intégré à la sécurité sociale et géré par les représentants des salariés avec ou sans emploi.
En attendant, les « partenaires sociaux », dans le cadre du « socle de réflexion » commun sont unanimes (de la CGT au Medef) pour défendre le paritarisme, même sur le dos des chômeurs. Et c’est la CFDT qui a avancé un premier schéma possible : sur la base d’un financement mixte cotisation-CSG, le système serait constitué d’un socle universel financé par la CSG et d’un régime complémentaire assurantiel et contributif financé par les cotisations ; en conséquence de quoi une « conférence pour l’emploi » réunirait l’Etat et les « partenaires sociaux » tous les deux ans pour fixer des « objectifs communs au régime de solidarité et au régime assurantiel ». L’enjeu est donc bien de « sauver le paritarisme » et on ne résiste pas au fait de citer le négociateur de FO : « si nous échouons il n’y aura plus de paritarisme et nous ne pourrons que le regretter. Nous avons pris nos responsabilités avec la convention 2017 qui a sauvegardé le paritarisme en faisant porter la totalité des efforts aux demandeurs d’emploi. » Si c’est lui qui le dit !
Un système incapable d’assurer l’indemnisation de tous les chômeurs
Le fond du problème est bien là : le système ne permet pas d’indemniser tous les chômeurs (la part des indemnisés était de 50 % en juin 2017). Le taux de remplacement n’a cessé de baisser et le montant moyen de l’allocation était de 1058 euros fin 2015.
C’est l’autre face de la médaille de cette réforme : comme au Royaume-Uni, « l’universalité » de l’assurance-chômage s’accompagnera d’un renforcement des contrôles des chômeurs. A terme, ce sont 1000 agents de Pôle emploi qui seront affectés à cette tâche. Outre-Manche, la part des agents affectés à l’accompagnement de la recherche est faible, les effectifs de contrôle et de sécurité (vigiles) étant significatifs. Moi, Daniel Blake, le film de Ken Loach sur le système d’assurance-chômage britannique, est instructif et en montre bien la logique : arrivée 10 mn en retard à son rendez-vous, la chômeuse est refoulée sans ménagement du « Job center ».
La réforme actuelle s’inscrit dans une attaque d’ensemble : après la loi Travail 2, et avant celle sur les retraites, ce changement en profondeur du système d’assurance-chômage est une étape de plus dans la remise en cause de la protection sociale.
Luke C.